WRR: Eerlijke verdeling klimaatkosten belangrijk voor draagvlak

Het klimaat en het klimaatbeleid zullen de komende decennia veranderen. De CO2-uitstoot moet in 2050 teruggebracht zijn tot netto nul, ook zal Nederland steeds meer te maken krijgen met een stijgende zeespiegel en extreem weer. Deze opgaven gaan gepaard met hoge kosten. Als de verdeling van deze klimaatkosten niet als rechtvaardig wordt ervaren, dan komt het draagvlak onder druk. Daarom is het belangrijk de rechtvaardigheid van klimaatmaatregelen vooraf goed te overwegen.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deed onderzoek naar klimaatrechtvaardigheid, waarbij de vraag werd gesteld hoe de lasten van het klimaatbeleid verdeeld kunnen worden. Uit de politieke filosofie en ethiek zijn er voor dit onderzoek tien verdelingsprincipes gedestilleerd. Deze verdelingsprincipes staan voor verschillende benaderingen van hoe een verdeling op een rechtvaardige manier kan plaatsvinden. I&O Research voerde in opdracht van de WRR – als onderdeel van het bredere WRR-onderzoek – een survey uit onder 2.313 personen om de houding van burgers tegenover klimaatrechtvaardigheid en de verdelingsprincipes te achterhalen.

Nederlanders willen rechtvaardig klimaatbeleid, maar zien dat overwegend (nog) niet

Ruim driekwart (77%) vindt dat de kosten voor klimaatbeleid zo rechtvaardig mogelijk moeten worden verdeeld. Maar dat is nu niet het geval, vindt de helft van de Nederlanders (49%). Eén op zes denkt dat deze kosten nu wel rechtvaardig worden verdeeld (16%). Er is een relatief grote groep die het niet weet (17%) of de neutrale middenpositie (19%) kiest (samen 36%).

Wat is klimaatrechtvaardigheid? (spontaan)

We vroegen deelnemers aan dit onderzoek – middels een open vraag – “Kunt u in uw eigen woorden zeggen wat volgens u rechtvaardig of onrechtvaardig is als het gaat om de verdeling van kosten van klimaatverandering en klimaatbeleid?” Hierop komen vier soorten antwoorden het meest naar voren:

• degenen die het meest vervuilen moeten het meest meebetalen aan klimaatbeleid;
• bedrijven vervuilen het meest en zouden dus ook meer moeten betalen aan klimaatbeleid;
• minder draagkrachtigen zouden minder hoeven meebetalen aan klimaatbeleid;
• klimaatbeleid is noodzakelijk en kost nu eenmaal geld, we moeten allemaal meebetalen.

Verdelingsprincipes: klimaatbeleid moet effectief zijn, minima ontzien en door vervuilers betaalt

Als we deelnemers vragen in hoeverre men elk verdelingsprincipe onderschrijft en daarna – via een correlatieanalyse – achterhalen welke verdelingsprincipes het sterkst samenhangen met het principe dat klimaatbeleid rechtvaardig dient te zijn, kunnen we concluderen dat Nederlanders het overwegend rechtvaardig vinden als klimaatverandering zo effectief mogelijk wordt tegengegaan, als mensen naar draagkracht bijdragen, ze zeker niet door een ondergrens mogen zakken en als degenen die het meest vervuilen ook het meest betalen.

De volgende principes krijgen de meeste steun: “Minimale ondergrens” (Kosten van het klimaatbeleid moeten zo worden verdeeld dat niemand onder het bestaansminimum komt; 86% steunt dit principe), “Maximale opbrengst (doelmatigheid)[1]” (De kosten van het klimaatbeleid moeten zo worden verdeeld dat klimaatverandering zo effectief mogelijk wordt tegengegaan; 73%) en “Vervuiler betaalt” (Nederlanders die meer CO2 uitstoten moeten meer meebetalen aan klimaatbeleid dan degenen die minder CO2 uitstoten; 75%).

Met drie verdelingsprincipes is men het vaker oneens dan eens: “Bestaande rechten”, “Eigen verantwoordelijkheid” en “Per capita”, waarvan de laatste twee zelfs een meerderheid aan tegenstanders kennen. Bijna de helft van de Nederlanders is het zelfs sterk oneens met het principe “Per capita” (Kosten van het klimaatbeleid moeten gelijk worden verdeeld over alle Nederlanders: iedere Nederlander betaalt precies hetzelfde bedrag).

Vier categorieën van verdelingsbeginselen

De WRR ziet vier categorieën van verdelingsbeginselen die een rol kunnen spelen bij het rechtvaardig verdelen van klimaatkosten. De vier categorieën zijn Grootste nut (“Maximale opbrengst”), Solidariteit en draagkracht (“Draagkracht”, “Minimale ondergrens”, en “Ten gunste van de minst bevoordeelden”), Bijdrage en profijt (“Vervuiler betaalt”, “Verdienste” en “Profijt”) en Individuele rechten en vrijheden (“Bestaande rechten”, “Per capita” en “Eigen verantwoordelijkheid”).

Met behulp van een factoranalyse heeft I&O Research getoetst of en tot hoeveel onderliggende clusters de verdelingsprincipes te groeperen zijn. Hieruit bleek dat er drie clusters te onderscheiden zijn die grotendeels overeenkomen met de WRR-clustering. Het principe “Maximale opbrengst” wordt door de I&O-factoranalyse ingedeeld bij het cluster “Bijdrage en profijt”.

Figuur 2 – Clusters verdelingsprincipes volgens factoranalyse, met interpretatie WRR [2]

Samenhang verdelingsprincipes met klimaatrechtvaardigheid

Om de samenhang tussen de verdelingsprincipes en klimaatrechtvaardigheid te achterhalen voerde I&O Research een correlatieanalyse uit. Klimaatrechtvaardigheid is gemeten met de volgende vraag: “Kosten voor klimaatbeleid in Nederland moeten zo rechtvaardig mogelijk worden verdeeld”.
Het principe dat het sterkste samenhangt met klimaatrechtvaardigheid is “Maximale opbrengst (doelmatigheid)” (De kosten van het klimaatbeleid moeten zo worden verdeeld dat klimaatverandering zo effectief mogelijk wordt tegengegaan). Daarna volgen “ Vervuiler betaalt”, “Draagkracht” en “Minimale ondergrens”. Het principe “Per capita” heeft als enige een negatieve samenhang, wat wil zeggen dat naarmate men vaker vindt dat kosten van klimaatbeleid gelijk moeten worden verdeeld, men minder vaak vindt dat kosten voor klimaatbeleid zo rechtvaardig mogelijk moeten worden verdeeld (en andersom).

Met behulp van de correlatieanalyse is tevens te zien dat ook de eerdergenoemde clusters redelijk gegroepeerd zijn. De clusters “Solidariteit” en “Bijdrage en profijt” hebben een sterker verband met klimaatrechtvaardigheid (en krijgen meer steun) dan het cluster “Individuele rechten, vrijheden en bestaande afspraken”.

Drie aanbevelingen WRR

Uit het bredere onderzoek van de WRR blijkt dat de vraag welke verdeling rechtvaardig is in het klimaatbeleid vaak pas achteraf op tafel komt. Bijvoorbeeld doordat een maatschappelijk debat of ophef ontstaat. Vaak komt de rechtvaardigheid van verdelingen zelfs helemaal niet aan de orde. Impliciet wordt dan toch een keuze gemaakt. Nederlandse burgers blijken een rechtvaardige verdeling van klimaatkosten echter belangrijker te vinden dan zo min mogelijkCO2-uitstoot. Rechtvaardigheid doet er dus toe voor het draagvlak en verdient een centrale plaats in het beleidsproces.

Daarom doet de WRR drie aanbevelingen:

• Inhoudelijke verbreding: behandel klimaatbeleid als een vraagstuk van verdelende rechtvaardigheid.
• Procedurele verankering: organiseer vroegtijdige, gerichte aandacht voor verdelende rechtvaardigheid en onderbouw keuzes voor verdelingsbeginselen expliciet.
• Institutionele borging: zorg dat aandacht voor rechtvaardigheid van verdelingen wordt geborgd in het beleidsproces.

Het rapport wordt op 16 februari 2023 aangeboden aan minister Rob Jetten voor Economische Zaken en Klimaat en aan minister Mark Harbers van Infrastructuur en Waterstaat.

Het rapport

Download hier het hele rapport.
Lees hier het volledige rapport en advies van de WRR.

Onderzoeksverantwoording

Het onderzoek kende twee fasen: een kwalitatieve en een kwantitatieve fase. De kwalitatieve fase (cognitieve interviews) bestond uit acht interviews ter voorbereiding en perfectionering van de vragenlijst in de kwantitatieve fase (survey).

De kwantitatieve fase bestond uit een uitgebreide survey onder 2.313 personen, waarbij iedereen alle verdelingsprincipes in algemene zin kreeg voorgelegd en steeds een kwart van de steekproef (at random) één van de casussen voorgelegd kreeg.

In deze fase is de ontwikkelde en getoetste vragenlijst uitgezet onder een representatieve steekproef van Nederlanders (18+) van 2.313 personen. De data zijn gewogen op geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en stemgedrag bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2021. De netto steekproef is zodoende representatief voor de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder op deze achtergrondkenmerken. De weegefficiëntie was 95 procent. Het onderzoek vond plaats in de periode 10 tot en met 17 mei 2022.

[1] De WRR noemt dit nu ‘grootste nut’. Ten tijde van het I&O-onderzoek en in het I&O-rapport noemden we het nog ‘maximale opbrengst’.

[2] Soms hangt een principe samen met meer dan één cluster. Het beginsel wordt ingedeeld bij het cluster waarmee die het sterkst samenhangt in de factoranalyse.