Wisselingen in handhaving van coronagedragsregels

Sinds het afkondigen van de eerste coronagedragsregels in maart 2020 hebben politieagenten en boa’s toegezien op de naleving van die regels. Terugkijkend op de periode van maart tot en met november 2020, blijkt dat de intensiteit van de handhaving min of meer gelijke tred hield met de zwaarte van de coronagedragsregels. Hoe meer en hoe strenger de maatregelen, hoe meer er werd gehandhaafd. Over de gehele periode bezien hebben burgers waardering voor de wijze waarop handhavers hun werk doen. Wel ervoeren handhavers eind 2020 een daling van de naleving door burgers en ook meer weerstand tegen handhavers. Verder blijken er duidelijke regionale verschillen te zijn in de manier waarop de handhavers hun werk doen. Dit blijkt uit een tussentijdse evaluatie die I&O Research in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft uitgevoerd. Op 30 april is het evaluatierapport aangeboden aan de Tweede Kamer.

Gedurende de eerste maanden van de “intelligente lockdown” in 2020 deelden agenten en boa’s de meeste waarschuwingen en bekeuringen uit. De periode van versoepeling van de gedragsregels is goed terug te zien in het zeer beperkte aantal waarschuwingen en bekeuringen in de periode van juni tot en met begin september 2020 (weken 23 t/m 39).

In de periode daarna loopt het aantal waarschuwingen en bekeuringen geleidelijk weer op, min of meer gelijk met de steeds strengere maatregelen. In de laatste twee weken van november is er een daling in het aantal bekeuringen en waarschuwingen. In deze weken waren er lichte versoepelingen.

De meeste bekeuringen en waarschuwingen zijn uitgedeeld aan jongvolwassenen (18 tot en met 22 jaar), gevolgd door de leeftijdsgroep 23 tot en met 27 jaar. Bij minderjarigen werden naar verhouding meer waarschuwingen uitgedeeld dan bekeuringen.

Handhavers geconfronteerd met veel veranderingen in regels

Handhavers hebben gedurende de periode van maart tot en met november 2020 niet continu op dezelfde manier gehandhaafd. Dit komt voor een groot deel door de wisseling in de coronagedragsregels waarop men moest handhaven en de wijze waarop men diende op te treden tegen overtreders. Het grootste deel van de handhavers vond dat de coronagedragsregels goed toepasbaar waren in het eigen werkgebied en dat de manier waarop men moest omgaan met de coronagedragsregels duidelijk was. Wel zegt bijna een kwart van de handhavers dat er momenten waren dat niet duidelijk was welke coronagedragsregels er precies golden. Dat speelde vooral in de periodes dat regels werden veranderd of nieuwe regels werden geïntroduceerd.

Het juridisch kader voor de handhaving van coronagedragsregels werd in de periode van half maart tot en met november 2020 gevormd door noodverordeningen. Deze gingen vergezeld van een beleidslijn voor de handhaving van de verbodsbepalingen. De landelijke beleidslijnen rond handhaving van coronagedragsregels vinden stapsgewijs hun weg naar de handhaving op straat. Politie, gemeenten en andere instanties die handhavend dienen op te treden, werden doorgaans niet van tevoren geïnformeerd. In de periodes kort na de aankondiging van nieuwe maatregelen is er nog geen juridisch kader en kunnen agenten en boa’s nog niet bekeuren, maar overtreders wel vermanend toespreken. 

Regionale verschillen in aantallen uitgedeelde boetes

Er zijn aanzienlijke verschillen tussen veiligheidsregio’s als het gaat om het aantal uitgedeelde bekeuringen en waarschuwingen door politie en boa’s. Gerelateerd aan het aantal inwoners deelde de politie de meeste bekeuringen uit in de veiligheidsregio’s Rotterdam-Rijnmond, Haaglanden en Gelderland-Zuid. In deze drie regio’s lag het aantal politiebekeuringen op meer dan 200 per 100.000 inwoners. In Drenthe werden de minste bekeuringen uitgeschreven door agenten, vier keer lager (54 per 100.000 inwoners). Rotterdam-Rijnmond en Haaglanden Zuid-Holland-Zuid zijn ook de regio’s waar de politie relatief veel waarschuwingen uitdeelde.

Bekeuren of waarschuwen?

Er zijn ook regionale verschillen in de wijze waarop handhavers in de praktijk optreden bij hun keuze voor waarschuwen of beboeten. Er zijn vier regio’s waar agenten relatief veel bekeuren en minder waarschuwen. Dit zijn Gelderland-Zuid, Zeeland, Kennemerland en Noord-Holland-Noord. Voorbeelden van regio’s waar agenten juist vaak kiezen voor een waarschuwing in plaats van een boete zijn Rotterdam-Rijnmond, Brabant-Zuidoost, Hollands-Midden en Zuid-Holland-Zuid.

Waardering voor de handhaving door burgers

Een ruime meerderheid van de Nederlanders ziet het nut en de noodzaak in van de coronagedragsregels en vindt dat handhaving een goed middel is om ervoor te zorgen dat men de regels (beter) naleeft. De helft van de Nederlanders staat achter strengere handhaving van de coronagedragsregels. Een ongeveer even groot deel heeft niet het idee dat de gedragsregels het leven van de burger moeilijker maken. Voor acht op de tien Nederlanders was het op elk moment duidelijk welke coronagedragsregels er waren en op welk gedrag zij konden worden aangesproken door handhavers. Driekwart van alle Nederlanders heeft veel waardering voor het optreden van de handhavers. 

Lessen voor de toekomst

Het onderzoek heeft geresulteerd in een aantal lessen voor de toekomst. In de Kamerbrief is te lezen dat het onderzoek waardevolle inzichten heeft opgeleverd over de werking van de gedragsregels. De minister onderschrijft het belang van een heldere en eenduidige interpretatie van de regels en de eenheid van handhaving. Het betreft met name de volgende aspecten van de handhaving:

• ervoor zorgen dat gedragsregels duidelijk en zo min mogelijk aan verandering onderhevig zijn en er duidelijkheid bestaat over de wijze waarop de regels worden gehandhaafd;
• ervoor zorgen dat de werkwijze tussen boa’s en agenten zo veel mogelijk overeenkomstig zijn;
• werkgevers van agenten en boa’s vragen bij de handhaving aandacht te hebben voor knelpunten in de werkplanning, voor administratieve druk en voor vraagstukken rond de veiligheid.

Verantwoording

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode december 2020 tot april 2021. Het bestond uit zeven onderdelen:

1. een documentstudie van beleidsstukken over het handhavingsbeleid;
2. interviews met betrokkenen bij het handhavingsbeleid;
3. een media-analyse naar berichtgeving over handhaving;
4. analyse van geregistreerde bekeuringen en waarschuwingen voor overtreding van de coronagedragsregels;
5. een enquête onder 955 handhavers (politieagenten en boa’s);
6. een enquête onder 1.637 burgers;
7. analyse van eerder uitgevoerde nalevingsonderzoeken.

De dataverzameling van de enquêtes onder resp. handhavers en burger heeft plaatsgevonden in de laatste week van januari tot medio februari.

Links

• Rapport
• Kamerbrief