Cijfers van het CBS laten zien dat de gemiddelde duur van trajecten voor hulp aan jongeren sinds 2015 flink is toegenomen. De stijging is zowel zichtbaar bij jeugdhulp zonder verblijf (ambulante jeugdhulp, daghulp) als bij jeugdzorg met verblijf (pleegzorg, gesloten plaatsingen). Het Ambtelijk vooroverleg Beleidsinformatie Jeugd (via het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) heeft I&O Research gevraagd verkennend onderzoek te doen naar de oorzaken van deze stijging.

Trajectduren jeugdzorg stijgen: vier inzichten

Nagenoeg zeker is vast te stellen dat de waargenomen stijging voor een deel wordt verklaard door administratie-effecten. Mogelijk spelen ook veranderde regelgeving in de pleegzorg, het succes van jeugdhulp dichter bij de jongeren en grip op het sociaal domein een rol.

De achtergrond en vraagstelling

Minister De Jonge en minister Dekker informeerden de Tweede Kamer op 17 juni door middel van een kamerbrief over de voortgang van acties in de jeugdzorg. Bij de kamerbrief zijn diverse onderzoeken en voortgangsrapportages gevoegd die ontwikkelingen inzichtelijk maken. I&O Research leverde twee bijdragen:
• In de eerste bijdrage ging het om het leveren van resultaten van de cliëntervaringsonderzoeken Jeugd voor de vierde voortgangsrapportage ‘Actieprogramma zorg voor jeugd’ .
• De tweede bijdrage betreft een onderzoek naar de duur van trajecten jeugdhulp zonder verblijf en jeugdzorg met verblijf. Deze bijdrage staat in dit artikel centraal.

In dit onderzoek is door middel van gegevensanalyse en gesprekken met jeugdzorgregio’s gekeken wat mogelijke verklaringen zijn voor de stijging van de gemiddelde trajectduren. Oorzaken zijn gezocht in de volgende categorieën:
1 Een toegenomen trajectduur als gevolg van administratie-effecten
2 Sociaaleconomische, demografische en regio-specifieke effecten
3 Effecten rond de kwaliteit van (doorverwijzing naar) jeugdhulp
4 Inkoopeffecten
Per categorie presenteren wij hieronder de belangrijkste inzichten.

Administratie-effecten

Vrijwel met zekerheid kan worden vastgesteld dat een deel van de stijging wordt veroorzaakt door administratie-effecten. De sterke toename van de gemiddelde trajectduur ten opzichte van 2015 is zeer waarschijnlijk het gevolg van het invoeren van (al dan niet bestaande) cliënten in nieuwe administratiesystemen ten tijde van de transitie. Er is wel degelijk sprake van een toename van de gemiddelde trajectduur, ook wanneer men kijkt vanaf 2016, maar niet in dezelfde mate zoals de indexcijfers in het CBS-bestand doen vermoeden.

Tekst loopt door onder figuur.

Figuur 1 – Ontwikkeling trajectduur t.o.v. 2015 en 2016.

Welke vormen van ondersteuning hebben de meeste impact?

Binnen de categorie jeugdzorg met verblijf heeft pleegzorg een grote invloed op de stijging van de gemiddelde duur, zowel qua volume (aandeel in totaal aantal trajecten) als een hoge gemiddelde trajectduur. Uit de onderstaande figuur blijkt dat sinds 2015 de groep die langer dan drie jaar pleegzorg ontvangt ieder jaar groter wordt, terwijl de groep die tot 1 jaar pleegzorg ontvangt jaarlijks afneemt. Dit kan erop duiden dat de instroom in de pleegzorg jaarlijks afneemt en er een groep cliënten is die niet uitstroomt of teruggaat naar ondersteuning vanuit de thuissituatie. In cijfers van Jeugdzorg Nederland is deze ontwikkeling echter niet terug te zien.

Een meer waarschijnlijke verklaring ligt in de wijziging van de regels rond pleegzorg. Vanaf 1 juli 2018 is pleegzorg standaard tot 21 jaar mogelijk. Daarnaast heeft er een omslag plaatsgevonden van ‘pleegzorg tot 18 jaar tenzij langer nodig is’ naar ‘pleegzorg tot 23 jaar tenzij eerder gestopt kan worden’. Deze omslag in regels en denken draagt vermoedelijk ook bij aan de langere trajectduren.

Tekst loopt door onder figuur.

Figuur 2 – Ontwikkeling verdeling duur trajecten pleegzorg.

Hulp dichter bij de cliënt

Veel van de gesproken jeugdzorgregio’s en aanbieders geven aan dat zij erin slagen om de jeugdhulp dichter bij de cliënt te organiseren. Dit betekent dat het aandeel jongeren met jeugdzorg met verblijf afneemt, in lijn met de doelen van de decentralisaties. Cijfers van het CBS lijken deze ontwikkeling te ondersteunen. Dit betekent dat jeugdzorg met verblijf gereserveerd blijft voor de jongeren met de meest complexe hulpvragen.

Bij de jeugdhulp zonder verblijf is ambulante hulp met enige afstand de grootste groep. Binnen deze ondersteuningsvorm is het aantal jongeren dat langdurig (meer dan drie jaar) ondersteuning ontvangt in de afgelopen jaren toegenomen. Dit lijkt een van de voornaamste ontwikkelingen waarom jeugdhulp zonder verblijf gemiddeld 11 procent langer duurde in 2019 ten opzichte van 2016. Tegelijk is het waarschijnlijk dat er voor de jongeren die wel uit jeugdzorg met verblijf stromen een naar verhouding intensievere ondersteuningsvorm moet worden gevonden. Doordat deze cliënten met een zwaardere hulpvraag vaker in de categorie zonder verblijf terechtkomen, verklaart dit mogelijk waarom jongeren langer ambulante hulp en dagopvang ontvangen.

Regionale kenmerken

Er is reeds veel onderzoek gedaan naar factoren die het gebruik van jeugdhulp kunnen verklaren, zowel qua volume als kans op succes van een behandeling. Onderzoek van Significant laat zien dat het grootste deel van verschillen in volume van jeugdhulp niet verklaard kunnen worden door sociaaleconomische factoren. Met een statistisch model dat zij hebben ontwikkeld kunnen de verschillen tussen gemeenten voor wat betreft jeugdhulpvolume voor 42 procent worden verklaard. Sociaaleconomische, demografische en regiogerelateerde effecten zijn echter divers van aard. Iedere regio kenmerkt zich door specifieke werkwijzen, zoals de inrichting van de toegang, gemaakte afspraken met (enkele tot honderden) zorgaanbieders, verschillende bekostigingssystematieken, regionale of plaatsgebonden problematiek en bevolkingssamenstelling. Deze aspecten hangen zoveel met elkaar samen dat unieke regionale factoren lastig zijn te onderscheiden.

Toegang tot en organisatie van jeugdhulp

Op het gebied van de kwaliteit van (doorverwijzing naar) jeugdhulp zijn er verschillende verklaringen voor een toenemende trajectduur. Gesproken gemeenten ervaren niet altijd grip op de ‘huisartsenroute’: de huisarts mag onafhankelijk van de gemeente beslissen om jongeren een verwijzing voor jeugdhulp en -zorg te geven. De gemeenten zien daarom een deel van de cliënten zelf niet, die ze daarom ook niet (goed genoeg) in beeld hebben. Door dit gebrek aan inzicht is het moeilijker om te sturen op de trajectduur.

Ook zijn er signalen dat de hoeveelheid hulp niet snel wordt afgebouwd, terwijl de situatie hier soms wel mogelijkheden biedt. Een oorzaak hiervoor is wellicht risicomijdend gedrag door zorgaanbieders: zij behandelen liever te veel dan iets te weinig, zodat er minder risico op escalatie van de problemen is. Met andere woorden: liever tien minuten te vroeg, dan één minuut te laat. Tegelijk kwam tijdens de gesprekken naar voren dat met name hoog-specialistische aanbieders te maken hebben met capaciteitsproblemen waardoor behandeling en doorstroming in het gedrang komen. Doordat dit vaker bij hoog-specialistische aanbieders schijnt te spelen, heeft dit vooral invloed op jeugdzorg met verblijf.

Grip op sociaal domein

Het bovenstaande, zoals het zicht op toegang tot jeugdhulp, is ook in sterke mate verweven met inkoop, sturing en grip op het sociaal domein. Nu de basis voor de uitvoering van de jeugdhulp in de regio’s is gelegd, hebben zij steeds meer aandacht voor hun regierol. Het ontwikkelen van efficiëntere samenwerkingsvormen met zorgaanbieders, verkrijgen van inzicht door middel van data-analyses en perceelgericht indelen van aanbestedingen (met bijbehorende bekostigingssystematiek) staat bij veel regio’s hoog op de agenda. Dit heeft indirect ook invloed op de (toekomstige) stijging van gemiddelde duur van trajecten, maar door de grote mate van verwevenheid van alle onderdelen is niet aan te wijzen welk onderdeel of welke vorm het meest verklaart waarom de duur van jeugdhulptrajecten is toegenomen. Verwacht wordt dat met een toenemend inzicht en bijbehorende sturing dit in de komende tijd meer zichtbaar wordt.

Verantwoording

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode januari tot en met mei 2020. Het veldwerk vond plaats van eind februari tot en met begin april 2020. Tijdens het onderzoek zijn de CBS-cijfers geanalyseerd en is met vertegenwoordigers binnen 6 van de 42 jeugdzorgregio’s gesproken over deze ontwikkelingen en mogelijke oorzaken. Er is in deze regio’s gesproken met onder meer beleidsambtenaren, contractmanagers, regiocoördinatoren en zorgaanbieders.

Het onderzoek kende een sterk verkennend karakter: het doel was om zo veel mogelijk input van de jeugdzorgregio’s te verzamelen voor mogelijke oorzaken. De resultaten zijn naderhand besproken met vertegenwoordigers van het ministerie van VWS en er is een aanvullende literatuurstudie gedaan om resultaten te verifiëren en aanvullende oorzaken te zoeken. Dit artikel beschrijft de belangrijkste bevindingen.

Het volledige rapport

Download hier het complete rapport als PDF.

WVWSDUURJEUGD

We vertellen u graag nog veel meer over I&O Research.


Neem contact op

afbeelding

Leon Heuzels

Senior onderzoeker

afbeelding

Roy van der Hoeve

Senior onderzoeker

Blijf op de hoogte, schrijf u in voor onze nieuwsbrief

  • Dit veld is bedoeld voor validatiedoeleinden en moet niet worden gewijzigd.