Symposium: Het dilemma van de ambtenaar: tegenkracht of tegenmacht?

I&O Research organiseerde op 21 juni 2023 het symposium ‘Het dilemma van de ambtenaar: tegenkracht of tegenmacht?’ om te onderzoeken wat de rol van de ambtenaar kan (of moet) zijn om het vertrouwen van burgers te herstellen. Wat kunnen ambtenaren doen om de burger te geven wat hij nodig heeft? In hoeverre is daar een ethische overheid voor nodig?

Op deze pagina leest u het verslag van deze middag en hier is de videoregistratie (5 minuten) te bekijken.

I&O-onderzoek in NRC en Binnenlands Bestuur

We begonnen de dag met publicaties van het I&O-onderzoek Ethiek & werkgeluk bij overheid en bedrijven in de kolommen van onze mediapartners. NRC opende de papieren krant met: ‘Morele twijfels bij helft ambtenaren’, Binnenlands Bestuur had er (online) ‘Ambtenaar loopt aan tegen onrechtvaardig beleid’ van gemaakt.

Frustraties

Op een zonovergoten woensdagmiddag togen vervolgens zo’n 150 ambtenaren – voornamelijk werkzaam bij het Rijk, gemeenten en uitvoeringsorganisaties, uit de Randstad, maar ook uit vele hoeken van het land – naar de Leeuwenbergh in Utrecht.
Om de middag direct maar in stijl af te trappen werd het publiek gevraagd welke frustraties zij ervaren in hun werk. Verschillende ambtenaren gaven aan ruimte te missen voor tegenspraak, dialoog en ethiek. Een ambtenaar verwoordde zijn frustratie als: “Ik heb het gevoel alsof ik altijd op eieren moet lopen en voorzichtig moet zijn in wat ik zeg”. Anderen vertelden dat er sowieso weinig gesprek en duidelijkheid is over de rol die ambtenaren mogen en kunnen oppakken. Ten slotte werd er gezegd dat als ambtenaren wél de ruimte voelen om hun zorgen te uiten- “tegen wie het maar horen wil”-, de frustratie groot is over hoe weinig er vervolgens mee wordt gedaan.

Erik Pool: Macht en Moed in de praktijk

Precies over deze kwesties schreef Erik Pool, programmadirecteur Dialoog en Ethiek bij de Rijksoverheid, in 2021 het boek Macht en Moed waarin hij uitvoerig ingaat op de kunst van het ambtelijk tegenspreken. Erik probeert er met zijn programma voor te zorgen dat er bij het Rijk aandacht is voor ethische spanningen en dat er vakkundig over wordt gesproken.
In zijn nieuwe werk, het Macht en Moed Praktijkboek , geeft hij ambtenaren handvatten om aan de slag te gaan met deze thematiek.

Plato, Socrates, Jos Kessels en Jos Delnoij

De eerste exemplaren werden tijdens het symposium overhandigd aan twee coauteurs: Jos Kessels en Jos Delnoij. Toevalligerwijs citeerden beiden Plato bij de in ontvangstneming:

“Tenzij filosofen koningen worden, zullen steden nooit van hun kwellingen bevrijd worden”

Dit betekent heus niet dat iedere ambtenaar hoogleraar in de filosofie moet worden. Nee, iedereen kan filosoferen. Kessels en Delnoij betogen dat Socratische gesprekken, waarbij alle ideeën en veronderstellingen worden bevraagd, in iedere overheidslaag van fundamenteel belang zijn. Pas als we onze eigen blinde vlekken gaan inzien kan de overheid menselijk en integer opereren.

Peter Kanne: over de menselijke maat en de smaak van pizza

“De menselijke maat in overheidsdienstverlening, kent u die uitdrukking?
Hoe is toch zover gekomen dat we het hier over moeten hebben? Alsof je in een Italiaans restaurant vraagt om een pizza met de smaak van pizza.”
Zo begon Peter Kanne, senior onderzoeksadviseur bij I&O Research z’n bijdrage , alvorens de zaal mee te nemen in een kleine tijdreis waarin het vooral draaide om de burger en de ambtenaar. Peter liet zien hoe het vertrouwen in de overheid en de waardering voor de overheidsdienstverlening de afgelopen jaren gedaald is en hoe die twee met elkaar samenhangen: degenen die helemaal geen vertrouwen hebben in de overheid, geven de dienstverlening een onvoldoende. En dat zijn vooral degenen die het meest afhankelijk zijn van de overheid: lager opgeleiden, mensen met een lager inkomen, werklozen, arbeidsongeschikten en gepensioneerden.

“Dit is niet de schuld van de ambtenaar, maar hij kan er wel iets aan doen .”

Vervolgens ging het over morele dilemma’s waar de ambtenaar tegenaan loopt: bijna de helft (47%) kwam de afgelopen 12 maanden wel eens in een situatie waarbij hij of zij zich afvroeg ‘doen we hier eigenlijk wel het goed.’ De dilemma’s zijn onder te verdelen in ‘de 5 O’s’, in volgorde van de mate waarin ze voorkomen:

1. Onrechtvaardig beleid
2. Ondoelmatig beleid
3. Ongewenst beleid
4. Ondeugdelijke informatie
5. Ongewenst gedrag

Waarna hij de volgende conclusies trok:
“Morele buikpijn treffen we overal aan. Het betreft niet alleen gewetensbezwaren of dilemma’s vanuit politieke overtuiging (‘ongewenst beleid’) zoals vaak gedacht wordt en ook het echt grove grensoverschrijdende gedrag (‘ongewenst gedrag’) dat we in de media tegenkomen vormt lang niet de hoofdmoot. De hoofdmoot heeft betrekking op ambtenaren die gewoon de wet en regels willen uitvoeren, maar zien dat dat niet lukt.”

Peter constateerde dat twee factoren doorslaggevend zijn bij de vraag of de ambtenaar de confrontatie aangaat en voet bij stuk houdt: (1) Voelt de ambtenaar de veiligheid om zijn professionele (tegen)geluid te laten horen? En (2) heeft hij de moed om zich uit te spreken en vasthoudend te zijn indien zijn interventie onvoldoende of geen opvolging krijgt? Hij riep ambtenaren dan ook op om het belang van burgers nadrukkelijker in het vizier te houden en zich uit te spreken en vasthoudend te zijn als dat nodig is. Wat uiteindelijk ten goede zal komen aan het vertrouwen dat die burgers hebben in de overheid. (Zodat we nooit meer hoeven vragen wat nu eigenlijk die menselijke maat in dienstverlening is.)

Lees hier de volledige bijdrage van Peter Kanne.

Bert Kleen (Twenterand): een ambtenaar is geen activist

Voor een illustratie van deze thematiek schakelden we door naar Bert Kleen, projectleider bij de gemeente Twenterand. Aldaar is hij betrokken bij de schadeafhandeling van de werkzaamheden die werden uitgevoerd door de Provincie Overijssel aan het kanaal Almelo-de Haandrik. Omwonenden liepen hier niet alleen financiële maar ook sociaal-emotionele schade op . Gemeenteambtenaren stonden in contact met burgers die in de knel kwamen, maar liepen aan tegen juridische en bestuurlijke weerstand om in actie te komen. Onder andere omdat het een provinciale aangelegenheid was. Ruimte voor het voeren van een ethisch gesprek bleek beperkt.
Kleen zet zich af tegen het idee dat ‘de activistische ambtenaar’ de oplossing is. Ambtenaren kunnen dit immers niet in hun eentje. Wel pleit Kleen ervoor dat ambtenaren intensief in gesprek gaan met burgers en zelfs af en toe de mazen in de wet op zoeken.

Lees hier het volledige onderzoeksrapport over de ervaringen van bewoners langs het kanaal.

Paneldiscussie met Erik Pool, Bert Kleen, Maud van de Wiel en Guus Valk

Het inhoudelijke deel van de middag werd afgesloten met een panelgesprek waaraan, naast Erik Pool en Bert Kleen, ook twee nieuwe gezichten deelnamen: Maud van de Wiel en Guus Valk.

Maud van de Wiel: de ambtenaar is geen tegenmacht

Maud van de Wiel adviseert namens adviesbureau Simons en Van de Wiel bestuurders en ambtenaren bij decentrale overheden om hen te versterken in hun rol. Zij zet zich stevig af tegen het idee dat de ambtenaar een tegenmacht is of zou moeten zijn. Macht behoort toe aan de politieke arena. Ze pleitte voor samenspel tussen bestuurder en ambtenaar in plaats van tegenwerking. ‘Ik hoor ook vaak van bestuurders dat ze zelden een kritische vraag krijgen van ambtenaren, maar dat wíllen ze wel.’

Erik Pool: soms op je strepen staan

Erik Pool is het met Van de Wiel eens dat ambtenaren “in een ideale wereld geen tegenmacht zouden moeten zijn”. Desalniettemin stelt hij: “Wij worden door de wereld om ons heen (bestuurders, media, burgers) gedwongen om op onze strepen te gaan staan. Omdat andere actoren om ons heen dat niet doen. In het spel van de macht is het daarom belangrijk dat ambtenaren hun positie pakken. Op het moment dat kabinetsbeleid steeds minder gebaseerd is op adviezen van bijvoorbeeld het Hoge College van Staat, word je als ambtenaar gedwongen conflicten met de grondwet of andere onrechtmatigheid aan de orde te stellen. Als je dat niet doet, word je deel van het probleem.”

Van de Wiel: vier relevante verschillen tussen gemeenten en Rijk

Maud van de Wiel ging ook in op de verschillen tussen het Rijk en de gemeenten, die invloed hebben op hoe het gesprek met elkaar gevoerd wordt.
Ze zag er vier:

1. De afstand tussen ambtenaar en bestuurder is (veel) kleiner. Waar een Rijksambtenaar een staatssecretaris niet of zelden spreekt, zal een gemeenteambtenaar veel vaker en makkelijker met een wethouder in gesprek gaan.
2. Decentraal is er niet of nauwelijks sprake van de druk van media, omdat er in de meeste gemeenten geen (exclusief) lokale nieuwsmedia zijn, zoals dat op Rijksniveau wel het geval is.
3. Ministeries zijn sterk verkokerd. De focus ligt volledig op een of twee bestuurders in plaats van op het hele kabinet. Makkelijker in gemeente om tegenspraak te organiseren. Als een wethouder een te grote broek aantrekt, heeft een gemeenteambtenaar de mogelijkheid om het college in stelling te brengen. Dit zou tussen rijksambtenaren en ministers ook meer mogen, maar hier gebeurt dat minder.
4. Versnippering in partijpolitiek. De Tweede Kamer is in sterke mate versnipperd, maar we lijken het verleerd om met inhoudelijke verschillen om te gaan .

Guus Valk: niet de misstand, maar de onthulling wordt gemanaged

Guus Valk, chef van de politieke redactie van NRC, schreef die ochtend in de krant over het I&O-onderzoek ‘Morele twijfels bij helft ambtenaren’ en lichtte later toe dat voor hem het belangrijkste inzicht was dat ook ‘lagere ambtenaren’ merken dat er veel politieke bemoeienis is met het dagelijkse werk dat ze doen. En dat ze daar last van hebben. “Van topambtenaren was dat al bekend, en de krant schrijft daar ook vaak over, maar nu wordt duidelijk dat er ook een spanningsveld is in de lagere regionen.”
Door de aanwezigheid van Guus verschoof het gesprek langzamerhand richting de rol die de media innemen in het samenspel tussen politiek (bestuurder), ambtenaar en burger. In februari dit jaar wijdde de NRC-podcast Haagse Zaken een aflevering aan de podcast van het programma Dialoog en Ethiek, Hallo Hannah, waarin rijksambtenaren vertellen over morele kwesties waar ze tegenaan liepen. NRC bekritiseerde in een groot artikel in de krant het feit dat Hallo Hannah destijds nog niet publiek toegankelijk was. “Het was zo’n goed idee: een podcast over morele dilemma’s van ambtenaren. Tot ze hem hoorden.” Het artikel berichtte onder andere over het moreel beraad dat Erik Pool hield met betrokkenen en topambtenaren over de vraag of de podcasts wel of niet gepubliceerd worden. Valk: “Het is een bekende overheidsreflex dat niet de misstand zelf, maar de onthulling van een misstand moet worden gemanaged.”

Erik Pool: hoop dat media kiemen van verandering steunen

Erik reageerde hierop door te stellen dat het delen van de inhoud van de verhalen van ambtenaren niet het probleem was, maar dat voorzichtigheid was geboden omdat de ambtenaren zich kwetsbaar opstelden. Ze konden herkend worden aan hun stem en overwogen werd sommige verhalen te anonimiseren met stemacteurs, wat voor één deelnemende ambtenaar ook is gebeurd.
Inmiddels is Hallo Hannah wel te beluisteren voor het grote publiek. Pool is van mening dat de nieuwe aanpak van Dialoog en Ethiek ondersteuning verdient en hoopt dat de media deze kiemen van verandering kunnen steunen en tegelijkertijd haar onafhankelijkheid waarborgen.

Een programma Dialoog & Ethiek voor gemeenten?

Het symposium werd afgesloten met een vragenronde uit het publiek. Een gemeenteambtenaar vroeg zich af waarom het programma Dialoog & Ethiek focust op rijksambtenaren. Ook in de gemeente spelen immers morele dilemma’s en hebben ambtenaren meer direct contact met burgers. Daarop wordt eensgezind gereageerd door Van der Wiel en Pool die stellen dat gemeenteambtenaren prima hun eigen praktijk kunnen vormgeven: “pak het op!”

Wat moet nu de rol van de ambtenaar zijn?

We organiseerden dit symposium om te onderzoeken wat de rol van de ambtenaar kan (of moet) zijn om het vertrouwen van burgers te herstellen. Ondanks de discussie over de termen: tegenspraak, tegenkracht of tegenmacht, was er consensus over het feit dat de ambtenaar – of je nu werkt bij de landelijke overheid, een gemeente of een provincie – íets moet doen: van constructief kritische vragen aan de bestuurder tot op je morele strepen staan. Of, zoals een deelnemende ambtenaar in het filmpje zegt: ‘je kan elke dag het verschil maken’