Gemeenten ervaren misleidende informatie als groeiend probleem

Er zijn signalen dat misleidende informatie (waaronder misinformatie, desinformatie en complottheorieën) steeds vaker lokale overheden raakt. Voor de preventie en aanpak ervan kijkt de landelijke overheid daarom nadrukkelijker naar gemeenten. Het is voor het ministerie van BZK echter onduidelijk hoeveel gemeenten te maken hebben met problematiek rondom misleidende informatie, en op welke thema’s dit zich richt. Ook is onduidelijk wat de impact van misleidende informatie is bij gemeenten en of er ondersteuningsbehoeften zijn. Om hier zicht op te krijgen, heeft het ministerie I&O Research opdracht gegeven tot een onderzoek, met de volgende centrale onderzoeksvraag:

Op welke wijze krijgen gemeenten te maken met (wat zij zien als) misleidende informatie? Hoe gaan zij hiermee om? Welke ondersteuningsbehoeften zijn er?

Het onderzoek bestond uit een enquête onder gemeentesecretarissen, wethouders en raadsleden. Daarnaast zijn focusgroepen gehouden en diepte-interviews afgenomen met gemeentesecretarissen (en andere vertegenwoordigers vanuit de gemeente), wethouders en raadsleden.

Afbakening

Desinformatie, misinformatie en complottheorieën zijn algemene en niet geheel eenduidige begrippen. De door het ministerie gehanteerde definities van misinformatie, desinformatie en complottheorieën (samen: misleidende informatie) luiden als volgt:

• Misinformatie is onjuiste/valse informatie die gedeeld wordt zonder schadelijke bedoelingen. Afhankelijk van de inhoud kan misinformatie wel degelijk schadelijke effecten hebben.
• Desinformatie is het doelbewust verspreiden van misleidende informatie, met het doel om schade toe te brengen. Desinformatie hoeft niet altijd onjuiste informatie te bevatten, maar het is altijd met de intentie om te misleiden en te schaden.
• Complottheorieën zijn een specifieke vorm van des- of misinformatie, waarbij mensen de overtuiging hebben dat bepaalde gebeurtenissen in het geheim zijn gemanipuleerd door machtige groepen met verkeerde bedoelingen.

Voorafgaand aan het onderzoek was al duidelijk dat deze begrippen niet altijd even duidelijk van elkaar te onderscheiden zijn. Om die reden is in de uitvoering van het onderzoek uitgegaan van het verzamelbegrip ‘misleidende informatie’. In het onderzoek is aangesloten bij de belevingswereld van de respondenten en hun invulling van de begrippen.

Samenvatting

Hieronder worden de belangrijkste resultaten van het onderzoek besproken.

Perceptie van misleidende informatie

• Gemeentesecretarissen, wethouders en raadsleden vragen zich in sommige situaties af of ze iets als misleidende informatie moeten bestempelen, of dat het om iets anders gaat. Is bijvoorbeeld het bewust of onbewust verdraaien van informatie om een standpunt te maken ook mis- of desinformatie? Vooral raadsleden associëren misleidende informatie ook met bijvoorbeeld belangenverstrengeling en politieke standpunten.
• Geïnterviewden hanteren verder geen eenduidige definitie van de begrippen misinformatie, desinformatie en complottheorieën. Met name het onderscheid tussen misinformatie en desinformatie is onduidelijk. De intentie van de verspreider is volgens geïnterviewden daarbij bijna nooit te achterhalen. De verspreider kan informatie delen die naar zijn of haar eigen idee op feiten is gebaseerd, die de ontvanger daarentegen als onjuist of zelfs als misleidend ziet.
• Geïnterviewden leggen ook een verband tussen misleidende informatie en polarisatie en wantrouwen richting de overheid. Dit speelt zowel in de relaties tussen burger en overheid, als tussen wethouders en raadsleden: i.e. hoe raadsleden met elkaar omgaan en of er wel of geen vertrouwensband is tussen de raad en het college. Daarmee gaat misleidende informatie niet alleen over informatie die vanuit burgers bij de gemeente terechtkomt, maar ook om informatie die door raadsleden en wethouders wordt verspreid.

Geschatte omvang van misleidende informatie

• Bijna driekwart van de ondervraagden denkt dat ze in het afgelopen jaar te maken hadden met misleidende informatie. Daarbij denken ze dat het vaker ging om misinformatie dan om desinformatie of complottheorieën.
• Ten opzichte van vijf jaar geleden zien vrijwel alle gemeentesecretarissen een toename van misleidende informatie. Ook de meeste raadsleden en wethouders zien deze ontwikkeling.

Manifestatie van misleidende informatie

• Volgens gemeentesecretarissen, raadsleden en wethouders manifesteert misleidende informatie zich in twee ‘soorten’ relaties: tussen burger en overheid en tussen wethouders en raadsleden. Wantrouwen schept daarbij een voedingsbodem voor het ontstaan ervan. Raadsleden kunnen de informatie van het college als misleidend ervaren, terwijl het omgekeerde ook kan voorkomen. Raadsleden die het college wantrouwen, betichten het college gemakkelijker van het verspreiden van misleidende informatie.
• Deelnemers stellen dat misleidende informatie die vanuit burgers bij de gemeente terechtkomt, vooral gaat over lokale onderwerpen en vaak gerelateerd is aan het handelen van lokale bestuurders en volksvertegenwoordigers. Landelijke thema’s kunnen wel invloed hebben op misleidende informatie in de gemeente, bijvoorbeeld als het gaat om de coronapandemie of de energietransitie.  
• Misleidende informatie vanuit burgers komt vooral via e-mails en sociale media bij gemeenteambtenaren terecht. Daarnaast zijn er ook voorbeelden van verbale uitingen van burgers ontstaan door wantrouwen, en voorbeelden van burgers die bijeenkomsten organiseren en daarbij net doen alsof het gemeentelijke bijeenkomsten zijn. Lokale media, en soms landelijke media, worden gezien als katalysator in de verspreiding van onjuiste informatie.
• Burgers die misleidende informatie verspreiden, zijn regelmatig bekend bij de gemeenten. Dit geldt vooral in kleine gemeentes. Het gaat om burgers die frequenter op de radar komen omdat ze hun ongenoegen publiekelijk kenbaar maken.

Beleid ten aanzien van misleidende informatie

• Het overgrote deel van de gemeenten geeft aan dat er geen functionaris is voor de omgang met misleidende informatie (79%), dat er geen beleid is geformuleerd om zicht te houden op misleidende informatie (79%) en er ook geen centraal overzicht van meldingen van misleidende informatie binnen de gemeente is (85%).
• Daarnaast besteedt slechts een minderheid van de gemeenten op andere manieren aandacht aan misleidende informatie, bijvoorbeeld door middel van trainingen of in inwerkprogramma’s. Ook zijn er nauwelijks protocollen voor de omgang met misleidende informatie.
• Ongeveer de helft (58%) van de gemeentesecretarissen is in enige mate bekend (van naam of met de inhoud) met de handreiking ‘omgaan met desinformatie’ van het ministerie van BZK.

Omgang met misleidende informatie

• Misleidende informatie kan onder andere bij gemeenten terechtkomen via juridische procedures zoals Woo-verzoeken. Dit aantal verzoeken neemt volgens deelnemers toe en kosten veel tijd.
• Bij niet-juridische procedures kan men ervoor kiezen om te reageren of negeren. Het gebrek aan protocollen voor misleidende informatie leidt tot een context-afhankelijke aanpak. Geïnterviewden benadrukken dat reageren op misleidende informatie vaak weinig oplevert en/of het wantrouwen van de verspreider juist versterkt. Vooral wethouders geven aan dit lastig te vinden. Ze proberen zichzelf en de raad goed te informeren, maar hebben niet altijd genoeg tijd.
• Raadsleden hanteren verschillende benaderingen bij het omgaan met veronderstelde misleidende informatie van burgers. Enerzijds zijn er raadsleden die alle informatie van inwoners serieus nemen en ‘misstanden’ direct willen aanpakken. Anderzijds zijn er raadsleden die een kritische blik benadrukken en liever van direct handelen wegblijven.

Gepercipieerde impact

• Gemeentesecretarissen, raadsleden en wethouders maken zich zorgen over de impact van misleidende informatie op de (lokale) democratie. Ze zien toenemende polarisatie onder burgers en binnen de gemeentepolitiek. Raadsleden vinden het ook steeds moeilijker worden om te bepalen wat waar is en wat niet.
• De impact van misleidende informatie gaat ook nadrukkelijk over het verlies van tijd: omgaan met misleidende informatie kost veel tijd en daarmee (belasting)geld. Daarnaast beïnvloedt het de werkdruk en kwaliteit van de besluitvorming.
• Verder ondervinden sommige wethouders en gemeentesecretarissen emotionele effecten: de stroom van wantrouwen van burgers, persoonlijke aantijgingen en bejegeningen en misleidende informatie zorgen ervoor dat hun werk niet altijd meer leuk en dankbaar is, ondanks hun goede bedoelingen.

Ondersteuningsbehoeften

• Een minderheid van de gemeentesecretarissen is van mening dat er op dit moment voldoende expertise en capaciteit is om met misleidende informatie om te gaan.
• Gemeentesecretarissen, raadsleden en wethouders hebben op meerdere gebieden ondersteuningsbehoeften. Het gaat met name om hulp bij het reageren op misleidende informatie en het monitoren ervan. Daarnaast is er ook behoefte aan het voeren van een preventieve aanpak. Concreet lijkt er behoefte te zijn aan: a) hulp bij het kunnen herkennen van complotten en ondermijningsprocessen; b) instrumenten, protocollen en trainingen; c) informatie- en kennisdeling tussen gemeenten en een algemeen beschikbaar document met alle complottheorieën die in omloop zijn; d) de mogelijkheid tot onafhankelijk advies.

Conclusie

In de beleving van gemeentesecretarissen, wethouders en raadsleden is misleidende informatie (desinformatie, misinformatie en complottheorieën) een steeds nadrukkelijker aanwezig probleem binnen de gemeente. Daarbij moet worden opgemerkt dat de drie begrippen op dit moment op verschillende manieren worden geïnterpreteerd en worden toegepast. Dit geldt met name voor misinformatie en desinformatie, en minder voor complottheorieën.

Volgens de betrokkenen is er een samenhang tussen misleidende informatie en wantrouwen in de overheid en de wetenschap. Dit wantrouwen, en ook onvrede over het handelen van de (landelijke) overheid, zijn een voedingsbodem voor het ontstaan van onjuiste informatie. De gevolgen van misleidende informatie worden in de gemeente opgemerkt. Men ziet als gevolg vooral toenemende polarisatie in de samenleving en binnen de lokale politiek. Dit uit zich bijvoorbeeld in zichtbaar gespannen verhoudingen binnen het gemeentebestuur. Daarnaast neemt door misleidende informatie de werkdruk toe en komt de kwaliteit van besluitvorming in sommige gevallen onder druk te staan. Het gebrek aan beleid, protocollen of functionarissen die zich bezighouden met dit thema leidt in veel gemeenten tot een context-afhankelijke en ad-hoc aanpak, die veel tijd kost. Tegelijkertijd constateert men een gebrek aan capaciteit en expertise binnen de gemeente om hier goed mee om te gaan.

Gemeenten hebben ondersteuning nodig bij het herkennen van misleidende informatie en het voeren van een preventieve aanpak. Men ziet hiervoor een rol voor het Rijk weggelegd, bijvoorbeeld als het aankomt op educatie en informatieverstrekking. Ook ziet men een rol voor gemeenten zelf; kennisdeling en uitwisseling van ervaringen kan bevorderlijk zijn voor de omgang met misleidende informatie.

Onderzoeksverantwoording

Dit onderzoek bestond uit enquêtes, focusgroepen en diepte-interviews.

Enquête

We hebben vier verschillende doelgroepen benaderd via e-mail, en hen verzocht om deel te nemen aan een enquête over misleidende informatie. Deze doelgroepen zijn:

1. gemeentesecretarissen van alle 342 Nederlandse gemeenten;
2. een aselecte steekproef van 600 wethouders;
3. een aselecte steekproef van 600 raadsleden.

• Voor de drie doelgroepen zijn grotendeels vergelijkbare vragenlijsten ontworpen, die tussen 13 januari en 17 februari 2023 konden worden ingevuld. We hebben twee herinneringsmails verstuurd. Daarnaast hebben we de gemeentesecretarissen, die na de tweede herinnering nog niet hadden deelgenomen, telefonisch benaderd om hen te vragen alsnog deel te nemen.
• In de uitnodiging voor gemeentesecretarissen hebben we aangegeven dat de uitnodiging, indien nodig, doorgestuurd kon worden naar de persoon binnen de gemeente die de meeste ervaring heeft met (de omgang met) misleidende informatie.

Respons

Aan de enquête namen uiteindelijk 33 gemeentesecretarissen en andere vertegenwoordigers vanuit de gemeente deel (10%), 71 raadsleden (12%), 107 wethouders (18%) en 524 gemeenteambtenaren (44%).

De vragenlijst die we verstuurden naar gemeentesecretarissen is meermaals doorgestuurd naar andere vertegenwoordigers van de gemeente. De functies van de invullers zijn te lezen in tabel 1.1. In de categorie ‘een andere functie’ vallen bestuursadviseurs en beleidsadviseurs. Ten behoeve van de leesbaarheid duiden we in dit rapport al deze vertegenwoordigers aan als ‘gemeentesecretarissen’.

Representativiteit van het onderzoek

In andere onderzoeken onder gemeentesecretarissen is de respons doorgaans hoger. Een verklaring voor de relatief lage respons halen we uit de vragen die we per e-mail hebben ontvangen. Hieruit kunnen we namelijk afleiden dat veel gemeenten wel bereid waren om de vragenlijst in te vullen, maar dat zij niet wisten wie daarvoor de meest geschikte persoon was. De vragenlijst bleef daarom liggen. Vanwege deze lage respons is niet met zekerheid te zeggen dat de resultaten voor deze groep representatief zijn voor alle gemeenten in Nederland. Echter is de verdeling van gemeentesecretarissen naar grootte van de gemeente nagenoeg hetzelfde als die voor de raadsleden en wethouders, waaronder de respons hoger was. Zowel grote, middelgrote als kleine gemeenten zijn vertegenwoordigd. We vinden hierin dus geen aanwijzingen voor bias. Voor wat betreft de vertegenwoordiging van provincies zien we dat alle provincies vertegenwoordigd zijn door de drie doelgroepen, al hebben sommige provincies (o.a. Gelderland) hebben een hogere respons. Het is mogelijk dat gemeenten voor de omgang met misleidende informatie vooral overleggen in de eigen regio. Door de wisselende vertegenwoordiging van gemeenten per provincie is het daarom niet met zekerheid te zeggen of de gevonden resultaten te generaliseren zijn naar alle provincies.

Het kan verder zijn dat de gemeenten die mee hebben gedaan aan het onderzoek, de gemeenten zijn die het meeste met misleidende informatie te maken hebben (gehad) en dit daarom anders aanpakken dan andere gemeenten. Dit zou kunnen leiden tot een overschatting van de ‘omvang’ van het probleem. Het heeft geen invloed op de rest van de resultaten van het onderzoek. We vinden hiervoor geen aanwijzingen, met name omdat raadsleden en wethouders (doelgroepen waarin de respons hoger lag) ongeveer dezelfde inschatting maken over de mate waarin misleidende informatie voorkomt in de gemeente. De resultaten uit hoofdstuk 4 weerleggen daarbij het idee dat de gemeenten die mee hebben gedaan uitzonderlijk zijn in hun aanpak van het probleem.

Het probleem van een lage respons wordt verder verholpen doordat in dit onderzoek een mix van kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethodes is toegepast (mixed-methods). Hierbij worden de kwantitatieve resultaten verder geduid door kwalitatieve analyses (zie hieronder). Daarmee leunt het onderzoek niet alleen op de cijfers en percentages van het kwantitatieve deel. Het vergelijken van de bevindingen verkregen uit de verschillende onderzoeksfasen helpt om de validiteit en betrouwbaarheid van de resultaten te versterken en daarmee het vertrouwen in de conclusies te vergroten.