Flexibel cameratoezicht voorziet in behoefte, maar effectiviteit ervan is onduidelijk

Gemeenten kunnen sinds 2006 op grond van artikel 151c van de Gemeentewet cameratoezicht inzetten voor handhaving van de openbare orde. Dat wetsartikel is in 2016 aangepast: sindsdien hebben gemeenten de mogelijkheid om naast vaste camera’s ook flexibele camera’s in te zetten. Met ‘flexibel’ worden meer mobiele, makkelijker plaatsbare camera’s bedoeld, die niet aard- of nagelvast worden bevestigd aan gevels of op speciaal geplaatste palen.

Deze wetswijziging is vijf jaar later geëvalueerd, om zo na te gaan wat de doeltreffendheid en de effecten zijn. Opdrachtgever van het onderzoek was het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), op aanvraag van het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V).

Eén op drie gemeenten zet flexibel cameratoezicht in

Naar schatting maken tussen de 188 (53%) en 215 (61%) Nederlandse gemeenten gebruik van vast of flexibel cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. Ten tijde van het vorige landelijke onderzoek uit 2009 was dat 28 procent van de gemeenten. Ruim een derde van alle gemeenten (35%) heeft de afgelopen vijf jaar een vorm van flexibel cameratoezicht ingezet. Drie op de vier gemeenten die nu al flexibele camera’s inzetten, zeggen ook dat het waarschijnlijk is dat het aantal camera’s gelijk zal blijven of zal toenemen.

Gemeenten gebruiken flexibele camera’s voor andere doelen dan vaste camera’s

Gemeenten zetten flexibele camera’s, in vergelijking met vaste camera’s, relatief vaak in als onderdeel van toezicht bij evenementen of demonstraties. Ook kiezen gemeenten iets vaker voor flexibele camera’s om overlast tegen te gaan, vooral als deze zich verplaatst.

Besluit flexibel en vast cameratoezicht komt op dezelfde manier tot stand

De besluitvorming over flexibel cameratoezicht wijkt in de meeste gemeenten niet of nauwelijks af van de besluitvorming over vast cameratoezicht. Het besluit dat een burgemeester neemt om cameratoezicht in te stellen (het aanwijzingsbesluit) komt bij flexibel cameratoezicht op dezelfde manier tot stand. Het enige verschil is dat flexibel cameratoezicht vaker gepaard gaat met een besluit voor kortdurend toezicht (een aantal maanden) en vast cameratoezicht vaak gekoppeld is aan een besluit van een aantal jaar. De beoordeling van de noodzaak, proportionaliteit (verhouding tussen het doel en ingezette middel) en subsidiariteit (inzet van het minst ingrijpende middel) is bij beide typen camera’s vergelijkbaar, net als de taakverdeling tussen gemeente en politie in de uitvoering van het toezicht.

Discussie over taakverdeling politie en gemeenten

De taakverdeling tussen gemeenten en politie is onderwerp van discussie. De afgelopen decennia zijn regionaal verschillende werkwijzen ontstaan die niet altijd aansluiten op de wet. De Nationale Politie heeft behoefte aan landelijke standaardisatie en heeft daar ook stappen in gezet. Gemeenten daarentegen hebben juist in toenemende mate de behoefte aan lokale ‘gemeentelijke’ accenten. Sommige gemeenten zijn desnoods bereid om een eigen gemeentelijke toezichtcentrale voor cameratoezicht in te richten. De Wet politiegegevens stelt echter dat de politie de verwerkingsverantwoordelijke voor de camerabeelden is. Nog niet elke gemeente is zich bewust van de consequenties van deze rolverdeling. In bijna de helft van de gemeenten doet de politie een verzoek bij de gemeentelijke toezichtcentrale om camerabeelden te verkrijgen. Ook bij het rechtstreekse toezicht is de rol van de politie op lokaal en regionaal niveau verschillend ingevuld.

Slim cameratoezicht is nog toekomstmuziek

Nieuwe technologie en ‘slim cameratoezicht’ staan nog in de kinderschoenen. Gemeenten maken nauwelijks gebruik van geavanceerde technologie, zoals automatische gezichtsherkenning en geluidsanalyse. De redenen hiervoor zijn tegenvallende ervaringen tijdens experimenten, zorgen over privacy en gebrek aan politiek-bestuurlijk draagvlak.

Effecten van wetswijziging

De vraag of flexibel cameratoezicht bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelen die gemeenten willen bereiken, kan op twee manieren worden beantwoord. Enerzijds laat het feit dat gemeenten bereid zijn de ‘kosten’ te dragen (in financiële zin, maar ook in termen van de inperking van de privacy van betrokkenen) zien dat flexibel cameratoezicht blijkbaar voorziet in een behoefte en de wetswijziging in die zin doeltreffend was. Anderzijds constateren we dat de empirische basis voor conclusies over effectiviteit ontbreekt. Evaluaties van cameratoezicht zijn zeldzaam en vaak van onvoldoende wetenschappelijke kwaliteit om conclusies te kunnen trekken over het effect van cameratoezicht.

Weinig behoefte om wet aan te passen

Dit onderzoek laat zien dat de wetswijziging van 2016 bij gemeenten in goede aarde is gevallen. Cameratoezicht door gemeenten is flexibeler geworden en de meeste gemeenten uit dit onderzoek (90%) vinden dat de wet niet opnieuw hoeft te worden aangepast.

Uit de enquête en verdiepende interviews met gemeenten en politie komen niettemin drie suggesties naar voren om de wet aan te scherpen:

1. Een aantal gemeenten pleit voor het mogelijk maken van ‘permanent’ cameratoezicht. Zij begrijpen op zich wel waarom er ooit is gekozen voor het uitgangspunt dat cameratoezicht een tijdelijke maatregel is. Maar ze vragen zich af waarom de burgemeester elke twee of vier jaar weer een nieuw aanwijsbesluit moet nemen, als de camera’s er al meer dan twintig jaar staan en toch elke keer worden verlengd.
2. Ten tweede hebben veel gemeenten behoefte aan meer duidelijkheid over de rolverdeling tussen hen en de politie, met name over wie de verwerkingsverantwoordelijke is voor de camerabeelden. De wet is duidelijk, maar gemeenten willen graag richtlijnen die laten zien hoe de wet geïnterpreteerd moet worden.
3. Het derde punt is de inzet van nieuwe technologie of slimme camera’s, zoals automatische gezichtsherkenning of kunstmatige intelligentie. Door het gebrek aan landelijke kaders vinden veel gemeenten het te vroeg om nieuwe technologie in te voeren, terwijl ook de verwachting is dat nieuwe technologie kan bijdragen aan efficiënter en effectiever cameratoezicht.

Verantwoording

Dit onderzoek is uitgevoerd door de inzet van verschillende methoden: een online enquête onder alle Nederlandse gemeenten, een literatuurstudie, verdiepende interviews met 35 professionals van gemeenten en politie en een synthesestudie van alle 27 evaluaties van cameratoezicht die tussen 2016 en 2021 zijn uitgevoerd. Aan de online vragenlijst nam 64 procent van de Nederlandse gemeenten deel. De respons onder de G40-gemeenten was 73 procent en onder de G4-gemeenten 100 procent.

Het hele rapport is hier te lezen.