Democratische kernwaarden volgens burgers en bestuurders

Onderzoek in opdracht van de VNG

Zeggenschap en transparantie belangrijkste democratische kernwaarden

In samenspraak met de VNG formuleerden we voor dit onderzoek vijf democratische kernwaarden: inclusiviteit, dialoog (deliberatie), transparantie, tegenkracht, (checks & balances) en zeggenschap (invloed). We vroegen burgers en bestuurders aan te geven hoe belangrijk ze deze kernwaarden vinden en in welke mate ze vinden dat deze waarden tot hun recht komen in de lokale, democratische praktijk.

De kernwaarden zeggenschap en transparantie worden het belangrijkst gevonden, gevolgd door dialoog. Dit geldt voor zowel burgers als bestuurders. Inclusiviteit en tegenkracht vindt men minder belangrijk. Bestuurders vinden inclusiviteit belangrijker dan tegenkracht. Bestuurders vinden inclusiviteit ook belangrijker dan burgers dat vinden.

Vooral transparantie in besluitvormingsproces voor verbetering vatbaar

Vier op de tien burgers vinden dat de kernwaarde transparantie in de praktijk niet goed tot zijn recht komt. Daarmee is het de democratische kernwaarde die het meest van alle kernwaarden verbetering verdient.

Bestuurders oordelen over de hele linie beduidend positiever over de lokale democratische praktijk dan burgers. Waar burgers de lokale democratie gemiddeld een 6,5 geven, geven bestuurders een 7,0. Naarmate het bestuursniveau oploopt (van raadslid naar wethouder tot burgemeester), neemt ook de tevredenheid toe. Bestuurders zijn twee keer zo vaak als burgers van mening dat het gemeentebestuur voldoende rekening houdt met de wensen van gewone burgers (64% versus 32%).

Over de manier waarop dialoog in de praktijk wordt gebracht zijn bestuurders het meest tevreden. Bestuurders zijn het meest kritisch met betrekking tot de mate waarin besluitvorming transparant is: zij geven hiervoor in een kwart van de gevallen een onvoldoende (burgers: 41% geeft een onvoldoende). 

Welk type burgers vindt welke democratische waarden belangrijk?
Met behulp van het I&O Waardenmodel brachten we in kaart welk type burgers (burgers met welke waardenoriëntatie) positief en negatief oordelen over de democratie en welke democratische waarden zij belangrijk vinden. De meest ontevreden burgers bevinden zich rechtsonder in het model: burgers die meer gericht zijn op behoud dan op verandering en hun geluk dicht bij huis zoeken (zelf, familie, buurt). Links en linksboven – mensen die meer gericht zijn op verandering en meer gericht zijn op de grotere wereld, het collectief – vinden we degenen die het meest tevreden zijn over het functioneren van de lokale democratie.

Transparantie en dialoog worden door alle waardensegmenten min of meer even belangrijk gevonden. Burgers die meer in de behoud/dichterbij-hoek van het model te vinden zijn, vinden zeggenschap vooral erg belangrijk. Ook tegenkracht wordt hier belangrijk gevonden. Tegenkracht wordt ook bovengemiddeld belangrijk gevonden aan de andere kant van het model: door mensen die meer veranderingsgezind zijn en gericht zijn op de wereld ‘verder weg’. In deze hoek wordt ook het meest het belang gehecht aan inclusiviteit.   

Burgers willen directe democratie; bestuurders liever niet

Burgers zijn duidelijk vaker dan bestuurders van mening dat in een democratie de wil van de meerderheid altijd doorslaggevend moet zijn. Vooral burgers rechtsonder in het waardenmodel.
Bestuurders daarentegen vinden vaker dat in een democratie een minderheid beschermd moet worden. Burgers linksboven in het waardenmodel vinden dat ook. 
Burgers en bestuurders lijken elkaar te vinden als een combinatie van representatieve, directe en deliberatieve democratie wordt gevonden. Beide groepen zijn het in meerderheid eens met de stelling Lokale democratie is bij voorkeur een combinatie van dialoog, verkiezingen en directe democratie.

Bestuursbenadering: bestuurders willen gemeenteraad laten beslissen; kiezers willen volksraadpleging

We legden deelnemers aan het onderzoek twee fictieve casussen voor: één over een te bouwen windmolenpark en één over de vestiging van een AZC en vroegen hoe bestuurders idealiter omgaan met belanghebbenden om de situatie tot een goed einde te brengen. Grosso modo worden dezelfde benaderingswijzen gekozen door burgers en bestuurders: vooraf uitgebreid praten en dan het bestuur laten beslissen én minderheidsgroepen beschermen. Er is één wezenlijke verschil in opvatting tussen burgers en bestuurders: burgers zien ook mogelijkheden voor een lokaal referendum om een beslissing te forceren, terwijl bestuurders dat niet zien zitten en de knoop liever laten doorhakken door de gekozen volksvertegenwoordigers.

Advies: streef naar een combinatie van representatieve, directe en deliberatieve democratie

Hoewel zowel burgers als bestuurders open staan voor een combinatie van dialoog, verkiezingen en directe democratie, wordt hier in de praktijk door bestuurders (nog) niet voor gekozen. Toch laat dit onderzoek zien dat iets dergelijks nodig is om ook burgers die nu ontevreden zijn over de werking van de lokale democratie ‘binnenboord’ te houden. Dit zijn vaker lager opgeleiden, zij vinden vaker dan gemiddeld dat de wil van de meerderheid doorslaggevend dient te zijn en dat vormen van directe democratie onderdeel zouden moeten uitmaken van de lokale democratie.
Een combinatie van dialoog, verkiezingen en directe democratie wordt door zowel deze (lager opgeleide) als door hoger opgeleide kiezers onderschreven, en zowel door burgers als door bestuurders. Deze gecombineerde oplossing kan de tegenstelling in opvattingen tussen burgers en bestuurders en tussen lager en hoger opgeleide burgers verkleinen.

Verantwoording

De Democratic Challenge – een initiatief van de VNG en het ministerie van BZK – was een 3-jarig experimenteer- en leerprogramma gericht op vernieuwing van de lokale democratie. De Democratic Challenge wilde investeren in de kernwaarden en kwaliteit van de lokale democratie. Ze formuleerden vijf democratische kernwaarden:

1. Inclusie: Niet de meerderheid (50% + 1) telt, maar iedereen. Democratie gaat juist om de bescherming van minderheden, hoe klein ook. (In het onderzoek: ‘Inclusiviteit’ genoemd)
2. Deliberatie: Dit gaat over de democratische kwaliteit van onze beleids- en besluitvorming, over vergadervormen en democratische vaardigheden. Worden besluiten genomen op basis van uitwisseling van argumenten na een open gesprek met alle belanghebbenden? (In het onderzoek: ‘Dialoog’)
3. Transparantie: Besluitvormingsprocessen moeten duidelijk en toegankelijk zijn.
4. Kunnen belanghebbenden zien of en hoe hun keuzes doorwerken in beleid? Is het zichtbaar waar publiek geld aan wordt besteed, ook op wijkniveau? (In het onderzoek: ‘Transparantie’)
5. Checks & Balances: Op welke manier is tegenspraak georganiseerd? Is er een kritische onafhankelijke rekenkamer, burgerforum of lokale pers als ‘waakhond’ van de democratie? (In het onderzoek: ‘Tegenkracht’)
6. Zeggenschap: Hoe wordt zeggenschap verdeeld? Waarover kunnen bewoners (mee)beslissen? (In het onderzoek: ‘Zeggenschap/invloed’)

Onderzoeksvraag

De VNG gaf I&O Research opdracht dit onderzoek uit te voeren om te achterhalen wat burgers en bestuurders verstaan onder (lokale) democratie, welke democratische kernwaarden ze belangrijk vinden en in hoeverre deze volgens hen in de praktijk worden gebracht. Ook is onderzocht op welke manier burgers benaderd willen worden aan de hand van twee fictieve casussen: één over een AZC en één over een windmolenpark.

Individuele en democratische waarden

Met behulp van het I&O Waardenmodel is voor burgers in kaart gebracht welke individuele waarden belangrijk voor hen zijn en welk type burger openstaat voor welke democratische kernwaarden en benadering.

Onderzoeksopzet en verantwoording

Het onderzoek is uitgevoerd in de eerste helft van juni 2018.

Burgers

Burgers zijn bevraagd in het I&O Research Panel. Aan het onderzoek werkten 3.047 burgers van 18 jaar en ouder mee. Het databestand is gewogen op de achtergrondvariabelen leeftijd, sekse, regio, opleiding en stemgedrag bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 en is representatief voor de Nederlandse bevolking op deze variabelen.

Bestuurders

In dezelfde periode vond een onderzoek plaats onder burgemeesters, wethouders en raadsleden. Deze bestuurders zijn benaderd via de VNG. Alle burgemeesters en wethouders (in zoverre bekend bij de VNG d.d. 4 juni 2018) zijn rechtstreeks benaderd door I&O Research met het verzoek de online vragenlijst in te vullen. Raadsleden zijn benaderd via de griffiers.

In totaal deden 375 bestuurders mee aan het onderzoek. 260 raadsleden, 82 wethouders en 33 burgemeesters. Uitkomsten voor de bestuurdersgroepen apart zijn indicatief.